自然資源部 | 種植“三七”的土地不符合耕地地類的認定標準

馬忠俊代表：

　　您提出的《關于出臺以三七為代表的草本類中藥材種植用地政策的建議》收悉。您提出的建議對我們推進自然資源管理工作具有重要參考價值。經(jīng)商農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，現(xiàn)答復如下：

一、關于土地利用現(xiàn)狀分類標準和“三七”按園地認定地類的背景情況

　　1984年9月，為開展第一次全國土地詳查（以下簡稱“一調”）工作，全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會印發(fā)了《土地利用現(xiàn)狀分類》。其中，第8條明確“土地利用現(xiàn)狀分類，主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征等因素”。同時，該分類還明確了“園地”的地類標準，即“種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%，或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地，包括果樹苗圃等用地”。按照此標準，對于種植“三七”的土地，因其具有“集約經(jīng)營”和“采集根、葉”等園地特點，且種植周期在一年以上（不含一年），在“一調”成果中，種植“三七”的土地即已按“園地”調查認定地類。

　　后續(xù)，在2009年開展的第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）和2019年開展的第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）工作中，“園地”的地類認定標準基本無變化。其中，“三調”依據(jù)的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）明確，“園地”是“指種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地。包括用于育苗的土地。”據(jù)此，在“二調”和“三調”成果中，種植“三七”的土地同樣是按“園地”調查認定地類。

　　針對云南省文山州三七種植地類認定情況，我部高度重視，2023年專門研究印發(fā)《自然資源管理工作中涉及地類的有關問題解答》（自然資辦函〔2023〕1804號）重申明確：“問題5：種植藥材的土地能不能都調查為耕地？答：調查時，按照耕地認定標準，對直接利用地表耕作層種植藥材且每年種植一季及以上，如按照‘每年種植一季’耕種方式種植半夏、蒲公英、沙參、白術等多年生藥材的土地，按耕地進行認定；對直接利用地表耕作層種植藥材但種植周期在一年以上（不含一年），如種植西洋參、三七等的土地，則按園地進行認定”。

二、關于種植“三七”土地的管理和主要考慮

　　習近平總書記強調“糧食安全是‘國之大者’，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“耕地保護要求非常明確，18億畝耕地必須實至名歸”“農(nóng)田就是農(nóng)田，農(nóng)田必須是良田。決不允許任何人在耕地保護上搞變通、做手腳”。2024年6月1日正式施行的《中華人民共和國糧食安全保障法》明確，“耕地應當主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)”?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）和《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》(自然資發(fā)〔2023〕234號）等規(guī)定明確，“耕地”具體是指“利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼料飼草等農(nóng)作物為主，每年種植一季及以上（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物）的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）”“包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設施用地”。因此，在國土調查工作中，是嚴格按照上述標準開展耕地地類認定，種植“三七”的土地不符合耕地地類的認定標準。

　　根據(jù)《國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室關于調整第三次全國國土調查有關內容與要求的補充通知》（國土調查辦發(fā)〔2019〕7號）要求，原規(guī)定調查為耕地，并標注為“臨時種植園木”“臨時種植林木”“臨時坑塘”“觀賞園藝”“速生林木”和“綠化草地”的地塊，不再按耕地調查，按實地現(xiàn)狀調查地類。具體調整為：對原標注為“臨時種植園木”“臨時種植林木”和“臨時坑塘”，分別細化調查為果園、茶園、其他園地、喬木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地類，標注“即可恢復”屬性，即清理后即可直接恢復耕種。因此，在“三調”及后續(xù)開展的年度國土變更調查中，對于在耕地上種植“三七”的地塊，按“園地”變更地類并標注“即可恢復”屬性，如該地塊不再種植“三七”并恢復耕種符合耕地認定標準的作物后，年度國土變更調查將及時將其變更為“耕地”。

　　近年來，國家高度重視包括“三七”在內的各類中藥材的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極支持河南、安徽等14個省份建設15個中藥材產(chǎn)業(yè)集群，共覆蓋119個縣（區(qū)）。同時，我部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，在確保“糧食安全”的前提下，積極協(xié)助和引導各地合理利用土地資源，優(yōu)化種植布局，努力為“三七”等各類中藥材種植業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和空間。

三、下一步打算

　　我部將繼續(xù)嚴格按照標準查清耕地現(xiàn)狀，確保耕地“實至名歸”。同時，將按照二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議精神，改革完善耕地占補平衡制度，對包括因種植結構調整等涉及占用耕地的各類情形統(tǒng)一納入占補平衡管理。屆時，對包括因種植“三七”等中藥材導致耕地流向園地等其他地類的，落實同等數(shù)量、質量的補充耕地。另外，各級自然資源部門還將與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等有關部門共同加強對“三七”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導和支持，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢，推進“三七”產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。

　　感謝您對自然資源管理工作的關心和支持！

自然資源部

 2024年6月14日